Финансии / Банкарство
КАКО ДА СЕ СКРОТИ ЧУДОВИШТЕТО? – ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЈАТА И ГОЛЕМИНАТА НА ЈАВНИОТ СЕКТОР
Горан Петревски
Редовен професор на Економскиот факултет при Универзитетот „Св. Кирил и Методиј“ во Скопје
Во рамките на традиционалниот пристап кон јавните финансии, владата вообичаено се дефинира како „добронамерен, просветлен владетел“, т. е. при извршувањето на своите функции таа секогаш поаѓа од потребите на граѓаните. Тоа, пак, подразбира дека јавната политика секогаш е оптимална зашто ги одразува преференциите на општеството. Како последица на ова сфаќање, во светски рамки, со текот на времето постојано се прошируваше улогата на државата во економијата, т. е. владите си преземаа сè повеќе и повеќе функции. Сосема природно по Втората светска војна дојде до значително зголемување на учеството на јавната потрошувачка (се разбира, и на даноците) во бруто домашниот производ.
Овој тренд ги наведе конзервативните економисти, предводени од нобеловецот Џејмс Бјукенен, да ја споредат државата со Левијатанот, незаситното библиско чудовиште и да бараат начини како да се запре нејзината експанзија. Покрај другите решенија (на пример, уставните ограничувања и фискалните правила), фискалната децентрализација беше посочена како ефикасен механизам за контрола на јавниот сектор. Притоа приврзаниците на децентрализацијата тврдат дека таа обезбедува помал јавен сектор поради повеќе причини. Така локалната власт, која е поблиску до граѓаните, има компаративна предност во споредба со централната власт бидејќи подобро ги познава потребите и преференциите на граѓаните. Поради тоа локалната власт може да води оптимална јавна политика и да обезбеди поголема ефикасност во алокацијата на ресурсите, т. е. да ја димензионира јавната потрошувачка и да ги насочува јавните добра во согласност со потребите и со барањата на граѓаните. Во продолжение, за разлика од централната власт која е една, единствена и поради тоа се наоѓа во монополска положба, многубројните локални самоуправи се конкуренти на пазарот на јавни добра. Имено, ако една општина не го обезбедува потребниот обем и квалитет на јавните услуги или наметнува високи даноци, граѓаните едноставно ќе се преселат во „подобрите“ општини. На тој начин децентрализацијата ја поттикнува даночната конкуренција меѓу одделните нивоа на власт, а сето тоа го спречува претераното ширење на јавниот сектор.
Се разбира, сама по себе, оваа приказна е премногу убава за да биде вистинита. Во тој поглед некои економисти имаат скептичен став кон придобивките од децентрализацијата, покажувајќи дека таа не мора да го намали јавниот сектор, туку може да доведе до спротивни ефекти, а сето тоа во зависност од начинот на кој се спроведува. Конкретно, ефектите на децентрализацијата врз големината на јавниот сектор пресудно зависат од начинот на кој се финансираат општините. Така, ако локалните власти немаат даночна автономија, туку се финансираат преку поделба на даноците и/или фискални трансфери, тогаш децентрализацијата може само да ја зголеми јавната потрошувачка. На пример, во системот на поделба на даноците, централната власт и локалните власти, всушност, формираат еден вид олигопол во кој заеднички си ги делат даночните приходи според принципот „и волкот сит и овците на број“. На тој начин општините не само што нема да бидат заинтересирани за даночна конкуренција туку и ќе се натпреваруваат да зафатат поголемо парче од заедничката „торта“ (вкупните даночни приходи).
Слично на тоа, кога општините се финансираат преку трансфери од централната власт доаѓа до расчекор меѓу трошоците и ползата од јавните услуги што ги користи локалното население. Имено, ако локалните јавни услуги се финансираат само преку локални даноци, тогаш за сите јавни услуги граѓаните ќе платат од својот џеб (преку поголеми даноци) така што тие ќе ја спречат локалната власт непотребно да се расфрла со ресурсите. Но, ако општините се финансираат преку трансфери од централната власт, тогаш јавните добра што ги користат граѓаните во една општина ќе ги платат сите даночни обврзници во земјата. Како што се гледа, во овој случај, локалното население добива повеќе отколку што плаќа. Оттука овој систем на финансирање ги поттикнува општините да се борат да добијат повеќе трансфери од централната власт, а тоа води кон поголема јавна потрошувачка. Уште повеќе, системот на финансирање преку фискални трансфери ја намалува финансиската дисциплина на општините кои знаат дека ако не успеат да обезбедат доволно сопствени даночни приходи, секогаш ќе можат да побараат повеќе траснфери од централниот буџет. Ова сценарио особено доаѓа до израз кога фискалните трансфери не се распределуваат според јасна и однапред поставена формула, туку според политичката блискост на градоначалниците со централната власт.
графикон 1
ГРАФИКОНОТ 1 ЈА ПОКАЖУВА ВРСКАТА МЕЃУ СТЕПЕНОТ НА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЈА И ГОЛЕМИНАТА НА ЈАВНИОТ СЕКТОР ВО РАЗВИЕНИТЕ ЕВРОПСКИ ЗЕМЈИ. КАКО ШТО МОЖЕ ДА СЕ ЗЕБЕЛЕЖИ ПОСТОИ БЛАГА ПОЗИТИВНА ВРСКА МЕЃУ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЈАТА И ВКУПНИТЕ ЈАВНИ РАСХОДИ, Т. Е. ДЕЦЕНТРАЛИЗИРАНИТЕ ЕВРОПСКИ ЗЕМЈИ ВООБИЧАЕНО ИМААТ ПОГОЛЕМ ЈАВЕН СЕКТОР, ИАКО ТРЕБА ДА СЕ НАГЛАСИ ДЕКА ОВАА ВРСКА Е ПРИЛИЧНО СЛАБА. СПОРЕД ЕДНО ОБЈАСНУВАЊЕ ОВОЈ РЕЗУЛТАТ ПОКАЖУВА ДЕКА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЈАТА ВОДИ ДО ПРЕКЛОПУВАЊЕ НА ФУНКЦИИТЕ МЕЃУ ЦЕНТРАЛНАТА И ЛОКАЛНАТА ВЛАСТ, ШТО ВОДИ ДО ПОГОЛЕМ ЈАВЕН СЕКТОР. СПОРЕД ДРУГО ОБЈАСНУВАЊЕ, ПОЗИТИВНАТА ВРСКА ЕДНОСТАВНО ГО ОДРАЗУВА ФАКТОТ ДЕКА ЛУЃЕТО ВО РАЗВИЕНИТЕ ЗЕМЈИ САКААТ ДА ПЛАЌААТ ПОВИСОКИ ДАНОЦИ ЗА ДА ДОБИЈАТ ПОКВАЛИТЕТНИ ЈАВНИ УСЛУГИ. НАЈПОСЛЕ, ОВОЈ РЕЗУЛТАТ Е ПОД СИЛНО ВЛИЈАНИЕ НА СКАНДИНАВСКИТЕ ЗЕМЈИ КОИ ВО ИСТО ВРЕМЕ СЕ МНОГУ ДЕЦЕНТРАЛИЗИРАНИ И ИМААТ ГОЛЕМ ЈАВЕН СЕКТОР.
графикон 2
ГРАФИКОНОТ 2 ЈА ПОКАЖУВА ВРСКАТА МЕЃУ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЈАТА И ЈАВНИОТ СЕКТОР ВО „НОВИТЕ“ ЗЕМЈИ ЧЛЕНКИ НА ЕУ. СПРОТИВНО НА РАЗВИЕНИТЕ ЕВРОПСКИ ЗЕМЈИ, ВО ОВОЈ СЛУЧАЈ МОЖЕ ДА СЕ ЗАБЕЛЕЖИ НЕГАТИВНА ВРСКА МЕЃУ ДВЕТЕ ВАРИЈАБЛИ, Т. Е. ЗЕМЈИТЕ СО ПОГОЛЕМ СТЕПЕН НА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЈА ИСТОВРЕМЕНО ИМААТ ПОМАЛ ЈАВЕН СЕКТОР. ПРИТОА ВРСКАТА МЕЃУ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЈАТА И ОБЕМОТ НА ЈАВНИОТ СЕКТОР Е ПРИЛИЧНО ПОСИЛНА ВО „НОВИТЕ“ ЧЛЕНКИ НА ЕУ. ОТТУКА ОВОЈ ГРАФИКОН СУГЕРИРА ДЕКА ВО ПОРАНЕШНИТЕ ТРАНЗИЦИСКИ ЕКОНОМИИ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЈАТА НАВИСТИНА МОЖЕ ДА БИДЕ ЕФЕКТИВЕН МЕХАНИЗАМ ВО СКРОТУВАЊЕТО НА ЛЕВИЈАТАНОТ ПРЕКУ ЗГОЛЕМУВАЊЕ НА ЕФИКАСНОСТА ВО АЛОКАЦИЈАТА НА ЈАВНИТЕ ДОБРА.
Како и во многу други случаи кога е во прашање економската наука, и во овој случај крајниот заклучок не е дефинитивен, односно децентрализацијата може да има или позитивни или негативни ефекти врз големината на јавниот сектор. А какви ќе бидат ефектите зависи од неколку важни околности: прво, децентрализацијата на јавните услуги мора да биде придружена со даночна автономија на локалната власт; второ, финансирањето преку трансфери од централната власт треба да биде сведено на што помала мера, а ако веќе постои, тоа треба да се заснова врз јасна, едноставна и дефинирана формула; трето, да постои остро разграничување на надлежностите меѓу централната и локалната власт така што јасно ќе биде определено кои работи ги извршуваат општините, а кои централната власт и меѓу нив да нема никакво преклопување; четврто, уставот, законите и политичката пракса да обезбедат високо ниво на финансиска дисциплина и одговорност на одделните степени на власт. Со други зборови, ако веќе им се доделат надлежности и соодветна даночна автономија, општините треба да бидат целосно одговорни за своите финансиски обврски, а тоа ќе се постигне само ако централната власт нема можност финансиски да ги спасува општините.
(март 2017)