Општество
НАЦРТ - СТРАТЕГИЈА ЗА РЕФОРМА НА ПРАВОСУДНИОТ СЕКТОР, РАЗМИСЛУВАЊА И ПРЕДЛОЗИ
Ана Павловска Данева
Авторот е Редовен професор на Правниот факултет „Јустинијан Први“ во Скопје
Веројатно неспорен факт за секој аналитичар, па дури и за секој граѓанин во државава, претставува констатацијата дека се наоѓаме во сериозна општествена и политичка криза чиј излез може да се обезбеди само преку коренити реформски зафати во повеќе сектори од кои моментно правосудниот сектор претставува приоритет. Зошто реформата на правосудството би била позначајна од реформите во останатите сегменти на функционирање на државава? Затоа што изминатиов период искусивме сериозно назадување во работата на судството, примена на селективна правда и загрозување на нашите слободи и права токму од институциите чија надлежност е нивната заштита. Затоа што ваквата состојба е констатирана и во двата извештаја на експертската група раководена од г. Прибе, констатирана е во мислењата на Венецијанската комисија, во извештаите на ГРЕКО и во годишните извештаи на Европската комисија за прогресот на нашава држава. Патем, овие меѓународни документи, како и бројни анализи на домашната стручна и научна јавност за функционирањето на судството, на обвинителството, на адвокатурата, на нотаријатот, на извршителската служба и на медијацијата во Република Македонија, беа појдовна основа за изработка на Стратегијата за реформа на правосудниот сектор од страна на Работната група формирана од министерот за правда.
Пред да се елаборира содржината на Нацрт-стратегијата, добро е да се знае дека во нејзината подготовка учествуваа четири претставнички на академската заедница (две доцентки од МАНУ и од Универзитетот Југоисточна Европа и две редовни професорки од УКИМ), тројца судии, од нив двајца судии на Врховниот суд и една судијка на Основен суд и голема група искусни и стручни службеници од Министерството за правда. Во текот на работата, за што постоеше рок од само два месеци(!), Работната група направи разговори, интервјуа и повика на состаноци огромен број сегашни и поранешни судии, адвокати, обвинители, универзитетски професори, судски службеници. Беа организирани две јавни расправи со учество на претставници на Врховниот суд, на Судскиот совет, на Народниот правобранител, на Државното правобранителство, на Нотарската комора, извршители, судски вештаци, на Академијата за судии и јавни обвинители, на Советот на јавни обвинители, на Јавното обвинителство, на СЈО, на Здружението на судии, на Здружението на судски службеници и на голем број невладини организации кои својата работа ја имаат насочено кон функционирањето на правосудните органи. Двете јавни расправи беа проследени со обемен материјал испратен до Работната група, кој во најголем дел е имплементиран во Нацрт-стратегијата. Советот за реформи при Министерството за правда одржа три седници посветени на коментари, на забелешки и на сугестии на Нацрт-стратегијата. Со други зборови, ваков инклузивен и транспарентен процес на подготовка на владин документ одамна не е забележан во државава. Во моментов, Нацрт-стратегијата е објавена на веб-страницата на Министерството за правда, како и на порталот е-демократија со можност директно да се даваат коментари и предлози за нејзино подобрување.
ПРЕД ДА СЕ ЕЛАБОРИРА СОДРЖИНАТА НА НАЦРТ-СТРАТЕГИЈАТА, ДОБРО Е ДА СЕ ЗНАЕ ДЕКА ВО НЕЈЗИНАТА ПОДГОТОВКА УЧЕСТВУВАА ЧЕТИРИ ПРЕТСТАВНИЧКИ НА АКАДЕМСКАТА ЗАЕДНИЦА (ДВЕ ДОЦЕНТКИ ОД МАНУ И ОД УНИВЕРЗИТЕТОТ ЈУГОИСТОЧНА ЕВРОПА И ДВЕ РЕДОВНИ ПРОФЕСОРКИ ОД УКИМ), ТРОЈЦА СУДИИ, ОД НИВ ДВАЈЦА СУДИИ НА ВРХОВНИОТ СУД И ЕДНА СУДИЈКА НА ОСНОВЕН СУД И ГОЛЕМА ГРУПА ИСКУСНИ И СТРУЧНИ СЛУЖБЕНИЦИ ОД МИНИСТЕРСТВОТО ЗА ПРАВДА
Основните начела за функционирање на институциите од правосудството – независноста и непристрасноста, изминатиов период беа уназадувани со груби непочитувања на законските норми, нивно „растегливо“ толкување и директно вмешување на извршната власт во работата на судството и на Јавното обвинителство преку разрешувања на политички неподобните судии, нетранспарентни избори на нови судии и јавни обвинители, без образложение за секој конкретен избор. Истовремено, паралелно со нетранспарентниот процес на избори и разрешувања на судии и на јавни обвинители, на членови на Судскиот совет и на Советот на јавни обвинители, како и на органите на управување и раководење со Академијата за судии и јавни обвинители, се одвиваше и процес на формирање нови институции (Виш управен суд, државни второстепени комисии, т.н. Комисија за лустрација, т.н. Совет за утврдување факти и сл.) со носење закони во брза постапка, без јавни расправи и дебати, исклучувајќи секакво учество на стручната и пошироката јавност или нивно консултирање. Во врска со констатираните негативни состојби, Нацрт-стратегијата за реформи на правосудниот сектор ги нуди следниве решенија: 1. Престанок на постоење на Советот за утврдување факти и воведување транспарентна дисциплинска постапка за одговорност на судиите во рамките на Судскиот совет со можност дисциплински казнетиот судија да поднесе жалба до Врховниот суд на Република Македонија како највисока судска инстанца; 2. Поништување на целиот процес на лустрација спроведен во државава со цел барем делумно да се санираат штетните последици од начинот на кој беше тој спроведен; 3. Подигање на критериумите и условите за избор и унапредување на судиите и на јавните обвинители; 4. Депрофесионализација на Судскиот совет со што судиите-членови на овој Совет ќе се држат до „реалниот“ живот на судиите, ќе судат (со намалена норма) исто како и нивните колеги и на тој начин ќе одржуваат постојан непосреден контакт со колегите чии интереси и независност (треба да) ги штитат; 5. Строга контрола врз распределбата на судските предмети (употреба на АКМИС) без никакви надворешни (извршна власт, партии) или внатрешни (претседател на суд, повисок суд) влијанија.
Зборувајќи за квалитетот на институциите од правосудството, во Нацрт-стратегијата констатирани се невоедначена пракса на судовите, погрешно толкување на законите, непримена на одлуките на Европскиот суд за човекови права при носење и аргументирање на судските одлуки, исклучително лош и неефективен начин на полагање на стручните испити: правосуден, нотарски, извршителски, испит за медијација, кои не овозможуваат селекција на најдобрите, туку на „најснаодливите“ и во крајна линија произведуваат неквалитет. Решенијата кои се нудат се одвиваат во насока на укинување на постојниот начин на електронско полагање на стручните државни испити со избор на одговори на „точна, малку неточна, повеќе неточна или помалку точна“ алтернатива од петте понудени, па дури и кога станува збор за студија на случај, и наместо тоа повторно воведување на усното полагање пред стручна комисија. Понатаму, Нацрт-стратегијата предвидува и законска обврска за одржување на континуирани обуки за адвокатите со цел да се зголеми квалитетот во нивната работа, а со тоа и задоволството на нивните клиенти. Во овој момент судиите, јавните обвинители, нотарите и извршителите имаат такви законски обврски за континуирани обуки. Само адвокатите се изземени од обврската за надградба и осовременување на своите знаења и вештини.
Заради зголемување на квалитетот на судството, во Нацрт-стратегијата содржана е можност влез во судството и во Јавното обвинителство да се обезбеди во одреден процент и на лица кои не се дипломци на Академијата за судии и јавни обвинители како што се долгогодишни и искусни стручни соработници, адвокати, универзитетски професори и претставници на други правни професии. На оваа стратешка определба ѝ претходеа долги и исцрпувачки анализи и дебати во рамките на Работната група, но и надвор од неа, во разговорите со претставници на институции од правосудството, со претставници на науката и со претставници на меѓународната заедница. Анализите и резултатите од истражувањата се недвосмислени: во ниедна држава во светот (со исклучок на Албанија во поново време) едукативните установи за обука на судиите и на јавните обвинители не се единствениот резервоар за регрутирање кадри во овие професии. Во секоја држава постои можност долгогодишни искусни адвокати, стручни судски соработници, редовни професори или поранешни судии на Европскиот суд за човекови права да можат да станат судии на повисоките судски инстанци. Сево ова звучи многу логично. Нашето постојно законско решение предвидува дека искусните професионалци се должни: прво, да посетуваат долга почетна обука во Академијата, второ, за тој период да се откажат од својата работа и да земаат буџетска плата утврдена од Академијата и трето, откако ќе го положат завршниот испит да бидат рангирани и испратени на именување до Судскиот совет кој, доколку ги исполниле сите услови и имале малку повеќе среќа, ќе ги именува за судии на – основен суд! Досега такви пријавени кандидати во Академијата немало.
Одговорноста како начело е целосно занемарена во македонскиот систем на управување. Секој носител на одлуки се затскрива зад органот во кој работи (особено кога станува збор за членови на колективни органи), зад некоја друга институција, зад надзорниот орган итн. Потребно е менување на свеста за формите и за начините на преземање лична одговорност од правен, од политички или од морален аспект, но истовремено, кога станува збор за членовите на Судскиот совет, потребно е менување и на законската рамка. Тоа е најверојатно единствениот орган во државава (а и во светот) за кој не постојат причини или законски основи за разрешување на неговите членови (можеби се такви уште само судиите на Уставниот суд). Ниту можат да бидат разрешени од Собранието, ниту отповикани, ниту пак колегите судии кои ги гласале можат да ги повлечат и да ги заменат со други колеги пред истекот на нивниот мандат. Вакво законско решение не е демократско, туку напротив, станува збор за одредба која стимулира непрофесионално однесување и „затворање во себе“ или самоизолација на институцијата. Оттука Нацрт-стратегијата инсистира на воведување прецизни законски основи или критериуми за индивидуална, но и за колективна одговорност на членовите на Судскиот совет.
Заради поефикасна работа на судството, во Нацрт-стратегијата се предлага подготовка на детална анализа на начините и на можностите за рационализација на бројот на судови и судии во државава. За реализација на оваа цел, најверојатно ќе биде потребна и странска помош и експертиза од меѓународен експерт.
Сепак, најголемо внимание во јавноста, се чини, предизвикува статусот и иднината на Специјалното јавно обвинителство (СЈО). Нацрт-стратегијата предлага СЈО да продолжи непречено и временски неограничено да си ја врши својата работа така што ќе прерасне во посебно обвинителство во рамките на Јавното обвинителство на Република Македонија, но со проширена надлежност: покрај прислушкуваните разговори, нејзин предмет на надлежност би била и корупцијата кај носителите на високи државни и политички функции (White collar crime). Сето ова ќе треба да се уреди со новиот закон за Јавно обвинителство. Во рамките на казненото право предвидена е уште и кодификација на сите кривични дела во единствен Кривичен законик наспроти сегашната состојба во која кривични дела и казни за нив се пропишуваат речиси со секој новодонесен закон, а самиот Кривичен законик е толку често менуван што се има случено Собранието на Република Македонија на една иста седница, во две различни точки од дневниот ред, двапати да врши измени на Кривичниот законик додавајќи во него две нови инкриминации!? Исто така во овој дел Нацрт-стратегијата упатува на носење нови закони за заштита на сведоци, за заштита на приватноста и за извршување на санкции.
СЕГАШНОТО ПОСТОЕЊЕ НА ДВЕ ВТОРОСТЕПЕНИ ДРЖАВНИ КОМИСИИ – ЕДНА ЗА УПРАВНИ ПОСТАПКИ, А ДРУГА ЗА ПРЕКРШОЦИ И ИНСПЕКЦИСКИ НАДЗОР (КОИ ИСТО ТАКА СЕ УПРАВНИ ПОСТАПКИ) – ЌЕ МОРА ДА СЕ НАДМИНЕ СО НИВНО ФУЗИОНИРАЊЕ
Во управно-правната област утврдена е потреба од укинување на Вишиот управен суд, а втората инстанца на управниот спор ќе се води пред специјализирано одделение во Врховниот суд. Органите на државната управа нема да имаат право на жалба против одлуките на Управниот суд, а државниот правобранител нема да има улога во управните спорови, туку самите управни органи ќе го бранат своето решение пред Управниот суд. Особено внимание се обрнува на потребата од обезбедување мерки за извршност на одлуките на Управниот суд, како и воведување задолжителни јавни расправи и мериторно одлучување на судот во управниот спор за да се избегне пинг-понг ефектот од укинување на решението и враќање на повторно одлучување во органот на управа.
Во областа на прекршочното право, Нацрт-стратегијата дава насоки за носење нов закон за прекршоци со кој ќе се разграничи судскиот прекршок (со повисоки глоби) од административниот престап (точно и прецизно утврдени глоби кои ги изрекуваат органите на управата и не би смееле да надминуваат износ од 1 000 евра), ќе се намали најголемиот дел од глобите и ќе се воведе задолжително изрекување опомена онаму каде што природата на прекршокот тоа го дозволува. Овие мерки може да наликуваат на политички популизам бидејќи се извикани, а и „извалкани“ во политичките кулоари. Но, тие се неопходни и претставуваат реална нужност. Добро „поткованите“ правници неретко знаат да кажат дека постојните законски решенија стимулираат преземање дејствија кои водат кон потешко неправо, т. е. кон сторување кривично дело за што сторителот ќе помине со полесна казна (мала парична казна, условна осуда и сл.) отколку против него да се води прекршочна постапка која завршува со неверојатно висока глоба. Исто така сегашното постоење на две второстепени државни комисии – една за управни постапки, а друга за прекршоци и инспекциски надзор (кои исто така се управни постапки) – ќе мора да се надмине со нивно фузионирање.
Последниот дел од Нацрт-стратегијата се однесува на реформите во граѓанското право, област каде што се предлагаат симболични казни од 1 евро за навреда и клевета на носители на јавни функции сторени од страна на новинари; усогласување на Законот за облигациони односи со најновите европски директиви, измени во Законот за парничната постапка, кодификација на третата книга од Граѓанскиот законик и поефикасен систем на судско вештачење.
Во ваков вид објава не би можеле да се набројат сите новитети и решенија утврдени со Нацрт-стратегијата, ниту пак да се изнесат мерките и активностите од Акцискиот план за нивна реализација. Нема доволно простор ниту за објаснување на индикаторите за следење на успешноста на нејзината имплементација, кои за првпат се содржани во еден ваков документ. Но, просторот е доволен за да се искористи како апел кон политичките елити, како и кон сите институции кои го сочинуваат правосудниот систем, невладините организации, професионалните здуженија, дури и секој граѓанин одделно, заеднички да пристапат кон реализација на овие стратешки цели, да покажат искрена волја и подготвеност за консензус при спроведувањето на комплексната реформска трансформација на македонското општество заради конечен премин во посттранзициска фаза и градење држава врз принципот на владеење на правото.