Економија
Како фискалните правила влијаат врз долгорочната фискална стабилност и дисциплина?
Економија и бизнис | печатено издание | 15 декември 2024г.
Finance Think – Институтот за економски истражувања и политики врши редовна ригорозна анализа на економските политики на владата, базирана на податоци и на квантитативни методи. Во заедничка иницијатива со Економија и бизнис, наодите од овие истражувања се пренесуваат, во кондензирана форма, во магазинот со цел поголемо доближување на резултатите од истражувачката работа и нивната релевантност за политиките до пошироката читателска публика.
Заднина
Фискалните правила претставуваат клучен механизам за одржување на фискалната дисциплина и на макроекономската стабилност, поставувајќи долгорочни ограничувања за буџетскиот дефицит, за јавниот долг и за трошењата. Тие се особено важни во спречувањето политички пристрасни одлуки и надминувањето на временската неконзистентност, а нивната примена, особено во земјите од Европската Унија, како и во Северна Македонија преку Законот за буџети од 2022 година, е значаен чекор кон фискална одржливост. Сепак, предизвиците, како недоследното планирање, процикличната политика и честите ревизии на Фискалната стратегија, ја намалуваат довербата во поставените цели. Оваа анализа ги разгледува улогата, усогласеноста и предизвиците поврзани со овие правила, нагласувајќи ја потребата од поцврста фискална дисциплина и долгорочна стабилност.
Еволуцијата на фискалните правила во ЕУ и во Западен Балкан: Дали обезбедуваат рамнотежа меѓу дисциплината и флексибилноста?
Фискалните правила во Европската Унија, поставени со Договорот од Мастрихт и Пактот за стабилност и раст, иницираа стандарди за буџетска дисциплина, вклучувајќи ограничувања од 3 % за буџетскиот дефицит и 60 % за јавниот долг во однос на БДП. Промените низ годините, како реформите во 2005 и во 2011 година, донесоа поголема флексибилност, среднорочни цели, корективни механизми и воведување дополнителни правила како ограничувања за расходите. Комбинирањето три фискални правила (долг, дефицит и расходи) стана доминантно до 2021 година, со исклучоци за сите четири правила (вклучувајќи и приходи) во земји како Франција и Холандија (график 1). Сепак, кризата со ковид-19 наметна потреба од поголема флексибилност, овозможувајќи привремени отстапувања од строгите правила преку активација на општата клаузула на исклучок.
Земјите од Западен Балкан, инспирирани од фискалните правила на ЕУ, воведоа комбинации од ограничувања за јавниот долг и за буџетскиот дефицит, приспособени на националните околности. Ограничувањата за јавниот долг се движат од 40 % од БДП во Косово до 60 % во Северна Македонија, Црна Гора и Федерацијата на БиХ, со дополнителни правила за гаранции и за задолжување. Ограничувањето на буџетскиот дефицит е поставено на 2 до 3 % од БДП, со флексибилни клаузули за инвестициски проекти и автоматски стабилизатори поврзани со економскиот раст. Во последниве години, правилата за ограничување на расходите почнаа да добиваат значење, особено во Србија и во Црна Гора, вклучувајќи контрола на платите, на пензиите и на локалните трошоци со цел зацврстување на фискалната дисциплина и на одржливоста.
Недоволна усогласеност со фискалните правила во Северна Македонија
Фискалните правила во Северна Македонија првпат се воведени со член 10 од Законот за буџети од 2022 година со предвидена примена од 2025 година:
• Буџетски дефицит: дефицитот на општата влада не смее да надмине 3 % од номиналниот БДП и
• Јавен долг: вкупниот долг на општата влада не смее да надмине 60 %, а гарантираниот долг 15 % од номиналниот БДП.
Во 2023 година, јавниот долг ја надмина границата од 60 % од БДП, што укажува на неисполнување на поставеното правило. Ако се вклучат и достасаните, а неизмирени обврски на државните институции и на јавните претпријатија, долгот на крајот од јуни 2024 година ќе достигне 70 % од БДП (график 2). Трендот на јавниот долг во земјава е во постојана акумулација, со просечен годишен раст од 7,1 %, што го ограничува просторот за контрациклична фискална политика и создавање амортизери за потенцијални економски кризи.
Иако фискалното правило предвидува дефицит под 3 % од БДП, во половина од анализираните години буџетскиот дефицит бил повисок од предвиденото. Ова е особено изразено во две фази: од 2012 до 2015 година, кога се забележа стагнација на економскиот раст поради глобалната финансиска криза и европската должничка криза, и од 2020 година до денес, по пандемијата од ковид-19. Овие отстапувања укажуваат на потенцијални слабости во фискалното планирање и извршување при што често буџетскиот дефицит се проширува во текот на годината. Таквите отстапки од почетните планови сугерираат на проблеми како недоволна прецизност во планирањето, недоследност во следењето на поставените цели и можност за вештачко зголемување на планираните приходи и тешкотии во намалување на расходите.
Процикличната фискална политика и ризиците за економијата и за јавните финансии во Северна Македонија
Преку декомпозиција на буџетскиот дефицит, во периодот од 2020 година се забележува нагло зголемување на вкупниот дефицит поради кризата предизвикана од пандемијата (график 3). Овој раст е резултат на зголемување на јавните расходи и пад на приходите, што доведува до огромен дефицит од речиси 8 % од БДП. Иако вкупниот дефицит се намалува во години на економско закрепнување, структурниот дефицит останува упорен на високо ниво, што укажува дека буџетската нерамнотежа не е само последица на економските циклуси туку и на дискрециските мерки и процикличната фискална политика. Во повеќе од половина од анализираните години, фискалната политика била проциклична, што значи дека во периоди на економски пораст биле применувани експанзивни фискални мерки како што е зголемување на потрошувачката или намалување на даноците. Ова создава ризик од прегревање на економијата и долгорочна неодржливост на јавните финансии кои можат да водат до зголемен јавен долг и ограничена способност за кризни интервенции во иднина.
Потребата за усогласување на растот на јавните расходи со економскиот раст за одржлива фискална политика
Примената на контрацикличната фискална политика е јасно видлива на график 4 за време на кризата предизвикана од пандемијата во 2020 година, кога јавните расходи се зголемија значително додека БДП се намалуваше. Меѓутоа, просечниот реален раст на примарните расходи бил за еден процентен поен повисок од растот на БДП, што го поставува прашањето за усогласеноста со фискалните правила и за процикличноста на фискалната политика. Овој тренд доведува до потенцијални ризици од зголемување на буџетскиот дефицит ако растот на расходите продолжи да биде побрз од растот на БДП и ако не е поддржан со соодветни приходи или кратења на други места. Дополнително, просечниот раст на примарните расходи е поголем од растот на вкупните приходи, што укажува на потреба од воведување трето фискално правило поврзано со ограничување на расходите.
Заклучоци и препораки
Иако Северна Македонија има поставено фискални правила за буџетски дефицит и за јавен долг, нивното спроведување е соочено со бројни предизвици. Честите ревизии на Фискалната стратегија ја ослабуваат нејзината кредибилност и ја намалуваат долгорочната фискална стабилност. Процикличната фискална политика, која преовладува, дополнително го зголемува јавниот долг и создава зависност од висока јавна потрошувачка, намалувајќи ја флексибилноста на буџетот во кризни периоди. Проблемите со усогласеноста на расходите со економскиот раст создаваат структурни дефицити и ја намалуваат ефикасноста на стабилизациските мерки, што укажува на потребите од поцврста фискална дисциплина и од дополнителни правила за ограничување на растот на расходите.
За да се обезбеди долгорочна фискална стабилност, препорачливо е да се усвои среднорочна фискална стратегија која ќе вклучува конкретни цели за трошењата, за приходите и за буџетскиот дефицит. Стратегијата не смее да се потпира на годишни ревизии, што ќе ги зголеми предвидливоста и довербата во фискалната политика. Дополнително, важно е да се подобри прецизноста на проекциите за приходите и за расходите, што ќе спречи вештачко зголемување на расходите и ќе обезбеди доследност во реализацијата на поставените цели за дефицитот. За стабилизирање на фискалната политика, потребна е ориентација кон економски наместо политички циклуси. Поддршката за контрациклична фискална политика, која ја зголемува потрошувачката за време на економски пад и ја ограничува при раст, би ја засилила флексибилноста на буџетот.
Препораките за подобрување на фискалната дисциплина вклучуваат редовно пријавување на достасаните неизмирени обврски и воведување строги санкции за буџетските корисници кои преземаат јавни обврски надвор од одобрените рамки. Намалувањето на зависноста од структурните трошења, како пензии и плати, ќе го зголеми фискалниот простор за реакција при економски шокови. Паралелно треба да се отвори дебата за воведување фискално правило што ќе го ограничи растот на расходите во согласност со потенцијалниот раст на БДП како начин да се избегне прекумерно трошење и акумулација на долг. Исто така ревизијата на фискалните приоритети пред изборни периоди ќе помогне во намалување на политички мотивираните расходи и ќе ја зајакне фискалната дисциплина.