Економија

Новиот закон за буџети: Реформа за поголема отчетност, дигитализација и подобро долгорочно планирање

Колумна на министерот за финансии Фатмир Бесими | 24.09.2022г.

Вчерашниот ден измина, утрешниот допрва доаѓа, го имаме само денес - да започнеме. Со мудрите зборови на нашата хуманитарка Мајка Тереза, која остави длабока трага во историјата, ја започнувам оваа колумна посветена на коренити реформи во јавните финансии. Можам да кажам дека веќе сме во напредна фаза на воспоставувањето на системот на „паметни“ финансии, кој се базира на јасна стратегија, одржливост, одговорност, реформи и трaнспарентност. Всушност, токму зад ова стои и акронимот СМАРТ (S-strategical, M-maintainable, A-accountable, R-reform oriented, T-transparent). Само со ваков, добропоставен систем на јавните финансии, можеме да обезбедиме нови инвестиции, нови работни места и подобар живот за граѓаните преку паметен, одржлив и инклузивен раст.  

Со цел да го обезбедиме ваквиот систем, започнавме со подобрување на законодавството во неколку основни области, како планирање и буџетирање, јавни набавки, јавна внатрешна финансиска контрола и управување со јавниот долг. Структурата на најголемата реформа во јавните финансии е поставена. Значаен дел од системските закони се веќе усвоени, се изработуваат и донесуваат подзаконски акти и се оди кон нивна имплементација. Новиот Закон за буџети (Organic Budget Law), кој носи значајни реформи кај буџетските процеси, беше усвоен минатата недела. Измените на Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа, кој ја зајакнува фискалната децентрализација преку обезбедување на повеќе средства за општините, но и ја зголемува нивната отчетност и транспарентност, беше донесен пред околу еден месец. Законот за јавна внатрешна финансиска контрола е во собраниска процедура, додека сите подзаконски акти за Законот за јавни набавки се веќе донесени. Стратегијата за реформа на даночниот систем беше донесена од страна на Владата во декември 2020 година и изработен е Концепт за даночна реформа, за кој имавме широки консултации. Акцискиот план за спроведување на препораките за проценка на управувањето со јавните инвестиции (Акциски план за ПИМА) беше усвоен од страна на Владата во декември 2020 година, а истиот се однесува на активности кои треба да се спроведат заклучно 2024 година. Во финална подготовка се новите закони за зајакнување на институционалните капацитети на важни институции во областа на јавните финансии и државната ревизија, односно Законот за управата за јавните приходи и Законот за државна ревизија, во насока на зголемување на нејзината независност.

Реформи во време на криза

Во изминатите три години светот, вклучително и нашата економија, се соочуваат со кризи од досега невидени размери. Покрај мерките кои ги преземаше Владата за да ги ублажи ефектите од кризите (7 пакети на антикризни мерки од почетокот на пандемијата, наваму), не се откажавме ниту од градењето на подобар систем на јавни финансии и паралелно работевме на реформите. Ова беше препорака и од страна на сите релевантни меѓународни финансиски институции, кои ја поздравија заложбата на Владата во еден исклучително тежок период да работи на системските реформи. Добропоставениот систем на јавни финансии може да овозможи побрзо закрепнување на економијата од кризата, како и да обезбеди одржливост на економскиот раст и развој. Затоа, одговорот на прашањето на некои од општествените чинители - дали во време на криза е вистинскиот момент за спроведување на реформи во јавните финансии, е дека СЕГА е најдоброто време, за да можеме да имаме подобро УТРЕ.

Реформите во јавните финансии имаат за цел подолгорочно и поквалитетно планирање на буџетските програми и буџетите, одржливост и континуитет во спроведување на политиките, поправичен модел гледано од аспект на приходите, расходите и начинот на финансирање, односно како се полни буџетот и како и каде се трошат парите на граѓаните, како и следење и мерење на резултатите. Фокусот во СМАРТ-системот е ставен на замена на традиционалното буџетирање со буџетирањето според остварените резултати и воведување на повеќегодишна буџетска рамка. Еден од главните столбови на реформите во јавните финансии се транспарентноста и отчетноста, како и алоцирањето на јавните средства таму каде што даваат најголеми резултати според приоритетите на утврдување на оптималните политики во интерес на граѓаните и стопанството, како и воведувањето на концептот на „Вредност на парите“ (Value for money) при формирање на буџетот и воведување на т.н. клучни индикатори на успешност (Key Performance Indicators).

Новиот Закон за буџети го зајакнува кредибилитетот на процесот на буџетско планирање

Од сето ова кажано, читателот може лесно да заклучи колку суштински значаен е новиот Закон за буџети за воведување на новиот систем на јавните финансии. Законот, на мое големо задоволство, беше усвоен од страна на Собранието минатата недела и тоа со широк консензус. Буџетот е инструмент за спроведување на економските политики. Оттаму доаѓа и тежината на новиот Закон за буџети, кој е доста комплексен поради опфатот и влијанието кој го има врз целокупниот економски и општествен систем. Претходното законско решение беше на сила скоро две децении. Трендовите, директивите како и препораките на меѓународните финансиски институции, упатуваа дека има потреба од ново законско решение кое ќе го замени претходното. Новиот закон ја следи добрата европска практика, но ги користи и придобивките на модерната технологија во функција на унапредувањето на процесите. Тој обезбедува рамка за водење на здрава, предвидлива и одржлива фискална политика, но и зголемување на буџетската дисциплина и одговорност.

Со Законот за буџети се воведуваат голем број на суштински промени, кои се однесуваат на планирање, понатаму управување и извршување со приходите и расходите, како и фискална транспарентност и отчетност. Една од главните реформи кои ги носи законот е среднорочното проектирање, односно среднорочното буџетирање и петгодишната фискална стратегија. Со законот се делува во насока на подобрување на структурата и содржината на буџетот и на управувањето со јавните финансиски и нефинансиски средства, вклучително и објавување на регистар на јавни субјекти. Значаен дел од реформата е поставувањето на фискалните правила и фискалните принципи, како и воспоставување на Фискален совет, кој треба да обезбеди независни и професионални анализи и мислења за макроекономските и фискалните претпоставки, фискалната стратегија, буџетот, извештаите за реализација на буџетот, фискалните ризици и слично. Во насока на зголемување на отчетноста на Владата, се воведува изјава за фискалната политика која, треба да ги содржи насоките за фискалната стратегија за времетраење на мандатот. Истовремено, преку подобрување на квалитетот и квантитетот на извештаите ќе се делува кон унапредувањето на фискалната транспарентност. Исто така, преку интегрираниот  информационен систем за управување со јавни финансии - ИФМИС, ќе се овозможи подобро планирање и следење на реализацијата на приходите и на расходите во буџетот.

Циклусот на подготовка на буџетот се проширува со цел да се даде повеќе време за добро планирање и инклузивност во процесот на подготовка, со воведување на задолжителна јавна расправа на предлог-буџетот, пред истиот да влезе во собраниска процедура. Исто така, процесот на подготовка на буџетот се вклопува со подготовката на тригодишната  Програмата за економски реформи, која се разгледува од страна на Европската Комисија од каде следат препораки за идните политики и реформи на земјата. Со тоа се обезбедува уште една цврста алка на нашите економски политики и реформи со процесот на интегрирање кон ЕУ.

Накусо, поставивме рамка за водење на здрава, предвидлива и одржлива фискална политика, како и за зголемување на буџетската дисциплина и одговорност. Со новото законско решение, очекуваме фискалната политика да биде насочена кон консолидација на јавните расходи, преку постепено намалување на нивото на дефицитот, како и редизајнирање на јавните расходи преку зголемени инвестиции во инфраструктурата.

Во оваа колумна ќе се посветам на новините кои ги носи новиот Закон за буџети. Зошто постојано го потенцирам значењето на овој Закон? - Бидејќи тој ги поставува најголем дел од столбовите во системот на паметните финансии, односно економската анализа и макроекономската рамка, планирањето на буџетот, интегрираните јавни финансии и контролата.

Зајакнување на аналитиката и проекциите

Да започнеме од поставувањето на рамката - анализата и проекциите. Преку унапредувањето на капацитетите за анализа, воведувањето на нови алатки за макроекономско предвидување и проектирање на подолг рок, како и сеопфатната оценка на фискалниот ризик, ќе се зајакне претпазливоста на фискалните политики, а воедно и отчетноста. Дополнително преку воспоставувањето на фискални правила и Фискален совет ќе обезбеди подобрување на одржливоста на јавните финансии преку независна оценка на фискалната политика, економските стратегии и нивното спроведување, како и оценка на основните и макроекономски и буџетски проекции употребени во изработката на стратешки документи поврзани со јавните финансии.

Преку повеќе активности ќе се делува кон достапноста на податоците за анализа на приходите, подготовка на извештаи согласно најдобрите ЕУ практики и зголемување на капацитетите за моделирање. Понатаму, ќе се работи на зголемувањето на опфатот на економските анализи и проценка на влијанието на ризиците, развивање на нови алатки за макроекономско предвидување (вклучително и CGE модел) и јакнење на капацитетот за процена на фискалните ризици. Преку обуки на вработените во Министерството за финансии од релевантни институции ќе се унапредуваат анализите за движењата во одредени области од домашната економија, како пазарот на труд, неформалната економија, проценка на продуктивноста и конкурентноста на економијата итн. Исто така, ќе се врши проценка и на влијанието на одредени економски политики, реформи или мерки.

Фискален совет - независно тело кое ќе ја оценува фискалната политика

Фискалниот совет во голема мерка ќе влијае на раст на одржливоста на јавните финансии, преку независна оценка на фискалната политика и стратегиите, како и на проекциите, а воедно ќе го надгледува и спроведувањето на фискалните правила и ќе донесе дополнителна транспарентност во фискалниот дел. Согласно новиот Закон за буџети, ова независно тело, ќе биде составено од 3 члена предложени од МАНУ, Државниот завод за ревизија и Народната банка, а истите ќе ги избира Собранието. Членовите ќе бидат експерти од областа на јавните финансии, макроекономијата или економијата. Суштината на ова тело е неговата самостојност и независност во изготвувањето на мислења и анализи за проекциите и податоците во Буџетот и фискалната стратегија, како и во другите документи.

Сега, откако се создадени условите, односно откако е донесен Законот за буџети, започнуваме со подготовка на подзаконските и други акти кои ќе овозможат воспоставување на Фискалниот совет. Во соработка со меѓународните финансиски институции ќе ги анализираме најдобрите практики од регионот и ЕУ, кои ќе обезбедат целосно воспоставување и операционализација на советот.

Среднорочна фискална стратегија со проекции со секторски пристап

Со зајакнувањето на аналитичките капацитети, се поставува основа за следниот и најважен чекор - буџетското планирање. Новиот Закон за буџети овозможува подолгорочно планирање и планирање кое ќе биде пореално и ќе се базира врз претходните оставрувања. Многу важен аспект од овој процес е унапредувањето на среднорочната рамка. Тоа ќе се озвоможи преку среднорочната фискална стратегија базирана на секторски пристап.

Фискалната стратегија ќе биде основниот документ кој ќе овозможи предвидлива и одржлива фискална политика. Овој среднорочен документ ќе содржи широк опсег на податоци за сите нивоа на власт и проекции, кои ќе бидат согласно утврдените стратешки приоритети и макроекономски параметри. Понатаму, ќе се пристапи кон секторско планирање врз основа на квалитетни податоци и анализи, ќе се користи поширок опсег на податоци со нови табели и графикони за централниот буџет и буџетот на локалната самоуправа, како и податоци за проекти финансирани со средства од ИПА. Ќе биде дадени и компаративна анализа на проекциите со претходната фискална стратегија и споредба со проекциите на други домашни и меѓународни институции.

Во следниот период среднорочните фискални проекции ќе се базираат на среднорочно основно сценарио и нови иницијативи. Во основно сценарио се фискалните проекции  согласно вообичаените надлежности на буџетските корисници, кои се резултат на веќе одобрени повеќегодишни обврски, договори и тековни проекти. Новите иницијативи пак, се однесуваат на нови проекти и нови финансиски обврски, значителна промена на временска и финансиска рамка на проектите, како и промени во законодавство кои би предизвикале фискални импликации по буџетот. На ваков начин ќе се обезбеди поголема кредибилност на проекциите, а воедно и поголема отчетност и транспарентност преку алтернативносто сценарио. Исто така ќе се пристапи кон унапредување на среднорочното планирање кај јавните претпријатија и трговски друштва на централно ниво.

Буџетирање врз основа на резултати

Преку буџетирањето врз основа на резултати, односно успешност, ќе се подобри ефикасноста и ефективноста на јавните расходи. Буџетирањето базирано на резултати има за цел да осигура дека клучните носители на одлуки и креатори на одделни политики систематски ќе ги земат во предвид резултатите што треба да се постигнат со реализација на расходите, односно најдобар начин за да се подобри креирањето на политики за расходи е да се користат информациите за успешност на резултатите. За да може истото да се реализира треба јасно да се дефинираат општите цели (поврзани со политиките), специфичните цели (поврзани со одделните програми) и резултатите кои се сака да се постигнат, односно индикаторите (поврзани со потпрограмите). Исто така, се утврдуваат и сумите потрошени на одредна цел - инпут индикатор. На овој начин ќе може на прегледен и транспарен начин да се следи колку за одредена цел е потрошено и кои се резултати по основ на истата. Исто така, очекувањата се дека ваквиот начин на планирање ќе придонесе кон фискалната консолидација која е една од целите на фискалната политика, но и кон подобрување на реализацијата на капиталните проекти.

Централизирана дигитална платформа за водење на јавни финансии - ИФМИС 

Финалната алка во синџирот е Интегрираниот информациски систем за управување со финансии (ИФМИС), кој има за цел да ја подобри ефикасноста и транспарентноста во управувањето со јавните финансии преку поврзувањето на постоечките фрагментирани и неповрзани системи, на една централизирана дигитална платформа. ИФМИС ќе го овозможи воспоставувањето на повеќегодишната буџетска рамка, управување со јавните инвестиции, автоматизиран надзор над обврските, управување со основните средства, и управување со долгот. ИФМИС е и во насока на залагањата на владата за GovTech, односно имплементирање на напредни технологии во работењето. За време на Конституенцата на ММФ и Светска банка, која годинава се одржа во Сараево, при средбите го актуелизиравме прашањето на финансирањето на имплементацијата на ИФМИС, со цел што побрзо ефектуирање на законот.

Градење на капацитетите за имплементација на законската рамка и реформите 

Постигнавме за релативно краток и исклучително турбулентен период многу, но имаме уште многу напорна работа пред нас. Ќе посочам и дека со цел да се овозможи целосно спроведување на буџетските реформи неопходно е зајакнување на човечките капацитети во Министерството за финансии и кај буџетските корисници, вклучително и преку обуки и стручно доусовршување за примена на новите методологии, алатки и процеси при изработка на буџетот и среднорочните проекции.

Несомнено, за успешна имплемнатација на реформите во јавните финансии неопходно е модернизација и реорганизација на администрацијата и зајакнување на институционалните капацитети. Тоа всушност, било и една од водечките премиси при основањето на Европската Унија, како што тогаш кажал Жан Моне „Луѓето ги прават промените, но институтциите ги прават промените да бидат оддржливи“. Односно, без кредибилни институции, нема ни одржливи политики и реформи. Водејќи се од тој принцип, за да горенаведените реформи бидат одржливи, направена е нова систематизација и дигитализација на процесите во Министерството за финансии со воведување на нови организациони единици за зајакнување на управувањето со јавните финансии. Организационите промени ќе значат подобро буџетското планирање и анализи, подобрување на системот за управување и проектирање на готовинските текови на трезорот, формирање на нов сектор за управување со средствата на државно ниво (финансиски и нефинансиски средства, вклучително и недвижностите), нов сектор за управување со јавните инвестиции (со цел оценка, следење и подобрување на реализацијата на јавните инвестиции), нова единица за концесии и јавни приватни партнерства, како и зајакнување на единиците за јавно-внатрешна финансиска контрола и финансиска инспекција на јавниот сектор (со цел подобрување на финансиската контрола и дициплина). Исто така, се зајаканува секторот за даночни политики со воведување на новини во однос на хармонизација со ЕУ и основање на Академија на јавни финансии како посебна организациона единица во Министерството. Со цел зајакнување на човечките капацитети и зголемување на ефикасноста на процесите и работењето на министерството се подигнува нивото на секторот за управување со човечките ресурси и се издвојува единицата за ИТ како посебен сектор. Промени и унапредување ќе има и во секторот за макроекономски политики, кој ќе прерасне во сектор за економски политики и развој, со цел подобрување на економското моделирање и проекции, а како посебна позиција, како новитет, е воведувањето на позицијата на главен економист во Министерството за финансии. Унапредувањето на институционалните капацитети, модернизација и дигитализација ќе следи и во останатите органи во состав на Министерството за финансии, односно Управата за јавни приходи, Царинската управа, Бирото за јавни набавки, Управата за финансиска полиција, Управата за финансиско разузнавање, Државниот девизен инспекторат и Управата за имотно-правни работи.

Покрај реформите со Законот за буџети, кои ја даваат базата, претстојат и други реформи кои треба да ја заокружат целината во градењето на СМАРТ системот, но за нив повеќе во некоја од следните колумни. Усвојувањето на овој системски закон е голем успех во градењето на подобар систем на јавни финансии и јавноста треба да биде информирана за тоа. Останува со исто толкава посветеност и елан да продолжиме да работиме и понатаму, бидејќи со градењето на подобар систем, градиме и подобар живот за нашите граѓани.

ПРЕПОРАЧАНО